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Réforme : cure d’amincissement pour l’État russe

Réforme
Cure d’amincissement pour l'État russe

Duma.ru

Dès le 1er janvier 2021, le gouvernement de Mikhaïl Michoustine s’attaquera à un serpent de mer de la politique russe : la réforme de la fonction publique. Il aura trois mois pour proposer un plan de restructuration de l’appareil de l’État.

C’est la troisième fois en dix ans que les autorités russes entreprennent de dégraisser la fonction publique. Les deux premières tentatives ont complètement échoué, chacune aboutissant fatalement, in fine, à un retour aux effectifs initiaux – voire à leur augmentation… Dès 2010, le président de l’époque, Dmitri Medvedev, notait ainsi : « On réduit les effectifs et, six mois plus tard, en consultant les listes, on se retrouve au même point ! D’une certaine manière, les coupes sont nécessaires ne serait-ce que pour éviter l’inflation naturelle du nombre de fonctionnaires… »

Il ne croyait pas si bien dire. Un plan de réforme devait réduire de 20 % les troupes de l’exécutif en 2011-2013, puis de 10 % en 2016. Étrangement, le traitement de choc a eu l’effet inverse : si la Russie comptait 1,163 million de fonctionnaires (fédéraux et locaux) en 2000, et 1,648 million en 2010, ils étaient 2,172 millions en 2017 ! Le nombre d’employés des services fédéraux a même presque triplé entre 2010 et 2017, passant de 522 700 à 1,438 million. Cette inflation n’est pas sans conséquences pour le budget et l’image de l’État : un fonctionnaire fédéral touche en moyenne 130 000 roubles par mois (1 420 euros) : c’est trois fois plus que le salaire moyen.

Dans les organes fédéraux, 5 % des postes doivent disparaître, et 10 % dans la fonction publique locale.

Aujourd’hui, environ 2,4 millions de Russes travaillent pour l’État, soit 3,3 % de la population active. On compte ainsi 163 fonctionnaires (tous rangs confondus) pour 10 000 habitants. À titre de comparaison, en 1985, l’Union soviétique en comptait 2,02 millions (hors appareil du Parti), soit 73 fonctionnaires pour 10 000 habitants.

Sus aux postes vacants !

Le 16 novembre dernier, le Premier ministre Mikhaïl Michoustine a annoncé « une réforme qualitative de l’appareil de l’État » afin d’en « optimiser » le fonctionnement. En d’autres termes, il s’attaque, à son tour, au nombre de fonctionnaires. Dans les organes fédéraux, 5 % des postes doivent disparaître, et 10 % dans la fonction publique locale. Une preuve supplémentaire que la Russie a beau être une fédération, la décentralisation n’est pas à l’ordre du jour…

Fait notable, le chef du gouvernement évite l’habituel discours populiste sur la lutte nécessaire contre la bureaucratie et « ces fainéants de fonctionnaires ». Il l’a dit clairement : les suppressions concerneront en priorité les postes vacants, qui représentent environ 20 % du total des postes existants en Russie.

Mikhaïl Michoustine. Photo : Kremlin.ru

C’est là une des particularités de la fonction publique russe : tout chef de département chevronné veille à maintenir ses équipes en sous-effectif de 10-15 %. Cela lui permet de supprimer des postes à moindre frais, sans conséquences pour la bonne marche de son service, en cas de pressions de ses supérieurs. Autre avantage : s’il faut brusquement augmenter les cadences de travail, il peut aisément recruter. Cela permet aussi, le cas échéant, d’embaucher une vieille connaissance dans le besoin… Enfin, il importe de ne pas négliger le préjugé tenace qui veut que plus un chef de service a d’employés sous ses ordres (réellement ou sur le papier), plus on lui doit le respect.

Guillotine et doublons

En dépit de l’évidente bonne volonté de Mikhaïl Michoustine, rien ne dit qu’il réussira mieux que ses prédécesseurs, et qu’il ne se retrouvera pas, dans un an, avec une nouvelle inflation des effectifs. En effet, il n’est pas certain qu’une énième « cure d’amaigrissement » soit la méthode appropriée : le problème de l’administration russe ne réside pas tant dans le nombre de postes que dans celui des fonctions et des charges. C’est au niveau de ces dernières, de leurs intitulés, qu’il faut procéder à un audit, afin de supprimer celles qui demeurent sans objet.

En 2017, le Centre de recherches stratégiques (CSR), alors dirigé par l’actuel président de la Cour des comptes, Alexeï Koudrine, publiait un rapport aux conclusions retentissantes : depuis 2003, le nombre des fonctions administratives était passé de 5 300 à 10 425 ! Cette évolution correspond à une étatisation de l’économie que l’on observe depuis vingt ans. En particulier, depuis que Vladimir Poutine est aux commandes, la puissance publique a vu ses compétences et ses missions s’élargir constamment. Un phénomène accompagné par la création de nombreuses fonctions ad hoc.

Quelque 7 000 textes juridiques remontant à l’URSS ont été récemment annulés.

Afin de remettre de l’ordre et de clarifier les pouvoirs des uns et des autres, le CSR avait proposé la création d’un « registre des compétences administratives des organes fédéraux ». Cela aurait permis, d’une part, de supprimer les doublons et, d’autre part, de faciliter la délégation des pouvoirs aux autorités régionales ou locales compétentes. Finalement, le réformateur Koudrine a reculé devant une telle remise en cause de la domination de Moscou sur les régions.

D’une certaine manière, l’idée qu’il faille à tout prix faire le ménage dans l’administration a progressé. Ainsi, avant de quitter la tête du gouvernement en janvier 2020, Dmitri Medvedev a eu le temps de jeter les bases de sa « guillotine réglementaire » : une vaste révision juridique visant à supprimer les fonctions, lois et règlements caducs, sans objet ou dépassés. Si quelque 7 000 textes remontant à l’URSS et 2 000 textes promulgués depuis 1991 ont été annulés, la pandémie a mis un coup d’arrêt à cette modernisation et remisé la « guillotine » au placard.

Premier conseil des ministres du gouvernement de Mikhaïl Michoustine, le 21 janvier 2020, à Moscou. Photo : wikimediacommons

Le gouvernement actuel, au contraire, a choisi d’en rabattre sur les ambitions réformatrices et d’emprunter la voie traditionnelle : énoncer des objectifs chiffrés par type d’institution (ministère, département, direction…), sans considération des charges et des fonctions réelles. Comme toujours, chaque service se verra donc bientôt fixer un seuil de postes à pourvoir, abstraction faite des tâches lui incombant. De ce point de vue, l’optimisation annoncée a peu de chances de bouleverser les habitudes des managers de la fonction publique russe…

Inefficacité technocratique

Cela fait maintenant plusieurs années que la Russie erre dans le ventre mou du classement de la Banque mondiale sur l’efficacité des administrations. Elle se trouve au niveau du Honduras, du Liban ou de la Tunisie. Parmi les ex-républiques soviétiques, elle fait moins bien que l’Arménie ou le Kazakhstan, et a été dépassée par l’Ukraine en 2017.

Une amélioration n’est toutefois pas impossible, mais il ne faut pas l’attendre pour les prochaines années, faute de volonté politique. De manière générale, aucune réforme profonde de la gouvernance n’est envisageable sans de profonds changements politiques préalables. Or cela implique une véritable concurrence démocratique – entre majorité et opposition, entre partis, entre candidats aux élections… Dans la Russie actuelle, ce thème relève du tabou. Le pouvoir demeure persuadé que le progrès et les améliorations – dans l’économie, par exemple – passent par l’application de méthodes technocratiques. Et sans doute pas par le débat démocratique.