Covid-19 : le virus de la décentralisation

Souvent présentée comme un pays centralisé à outrance, la Russie semble redécouvrir les vertus du fédéralisme dans le cadre de la lutte contre le Covid-19. Les rapports entre le Kremlin et les régions pourraient bien constituer l’un des enjeux politiques majeurs de la crise actuelle. 

Le 25 mars dernier, lorsque Vladimir Poutine annonce une semaine chômée pour permettre à la population de se confiner et délègue aux autorités régionales le choix des mesures les plus adaptées pour endiguer l’épidémie de Covid-19, Oleg Borovski, le maire de Saïansk, petite ville industrielle de 38 000 habitants située à l’ouest du lac Baïkal, le prend au mot et fait fermer toutes les entreprises et commerces jusqu’au 5 avril. Toutefois, quelques jours plus tard, quand le chef de l’État prolonge les « vacances obligatoires » jusqu’à la fin d’avril, M. Borovski prend ses distances avec une décision qui menace la santé économique de sa commune. Il autorise la réouverture des centres commerciaux, des salons de coiffure, des restaurants proposant la vente à emporter et d’autres petites entreprises. Dans le même temps, il impose deux semaines de quarantaine – hors des limites de la ville – à ses administrés revenant de Moscou ou de l’étranger. 

Accusé d’enfreindre un décret présidentiel, M. Borovski tient bon, avec le soutien des habitants de Saïansk et celui du pouvoir régional. « J’ai simplement autorisé les petites entreprises – et même pas toutes, remarquez bien – à travailler… Comment feront-elles, sinon, pour payer leurs employés ? », explique-t-il au journal Novaïa gazeta, citant au passage la centaine de lettres d’entrepreneurs reçues pendant la première semaine de confinement : « Il y a quelque chose d’injuste à ce que l’État autorise ceux qui l’arrangent à travailler. Dans le pétrole, le gaz, le BTP, aucune grande entreprise ne s’est arrêtée ! » 

Pragmatisme poutinien

Si les médias ont tôt fait de qualifier de « frondeur » cet édile qui a osé s’élever contre Moscou, lui souligne qu’il n’est pas seul et que nombre de dirigeants locaux ont déjà pris leur destin en main : « À Kemerovo (Sibérie), du côté d’Ekaterinbourg, dans l’Altaï, en Extrême-Orient, les coiffeurs sont ouverts… Là où le pouvoir assume ses responsabilités, les gens continuent de travailler. » 

« Chaque région connaît des conditions particulières, et surtout, le niveau de densité de peuplement varie fortement. »

C’est Vladimir Poutine en personne qui, le 8 avril, clôt le débat naissant sur les rapports centre-périphérie en reconnaissant la liberté d’appréciation des chefs des exécutifs régionaux et en appelant à leur responsabilité dans la gestion de la crise.

Rapidement, de nombreuses régions qui avaient adopté des mesures de confinement semblables à celles décidées à Moscou (56 sur 85 à la fin de mars) les assouplissent, allongeant la liste des entreprises bénéficiant de dérogations. Outre les magasins d’alimentation et les pharmacies, beaucoup de magasins de jardinage et de bricolage sont ainsi ouverts, de même que les agences de recherche d’emploi, les études de notaires, les assureurs… Dans la région d’Arkhangelsk, dans l’Altaï, dans le Primorié, qui recensent pourtant des dizaines de cas de contamination, les habitants peuvent effectuer sans obstacles des allers et retours entre leur maison de campagne et leur domicile permanent. En Khakassie, les enfants jouent dans les cours d’immeubles, tandis qu’en Oudmourtie, footings et entraînements sportifs sont autorisés – à condition de respecter les distances sanitaires. 

Vladimir Poutine a annoncé les principales mesures prises contre la pandémie de COVID-19 lors de plusieurs allocutions télévisées, comme ici le 2 avril 2020. Photo : Tom Grimbert

D’autres gouverneurs, au contraire, ont renforcé les mesures de confinement. C’est le cas en Bachkirie, en Tchouvachie, ou encore dans la région de Lipetsk, où l’accès au district de Zadonsk – dont les monastères sont très prisés des pèlerins – est strictement encadré depuis la découverte de deux foyers de contamination. 

Une approche de bon sens

En déléguant aux gouverneurs régionaux la mise en place de stratégies locales de lutte contre le coronavirus, Vladimir Poutine s’est attiré les critiques virulentes de l’opposition (qui lui reproche pourtant, depuis des années, la centralisation à outrance du pouvoir), laquelle l’accuse de reculer devant l’obstacle, de faire preuve d’indécision au moment crucial et d’abandonner les régions à leur sort. 

Considérant l’immensité de la Russie, nombres d’observateurs y voient toutefois une approche de bon sens :  « La situation est très différente d’une région à l’autre, souligne ainsi le politologue Gleb Pavlovski. À chaque fois, les protocoles de gestion de crise doivent s’adapter. Le fantasme de l’unité du pouvoir, sur lequel on aime tant gloser, est hors jeu : la Russie est multiple, elle est vivante et s’efforce de survivre. » 

Ce ne sont pas seulement 7 300 kilomètres qui séparent Kaliningrad et Vladivostok, mais différentes mentalités et priorités.

Le maire de Saïansk fait incontestablement partie de cette « Russie vivante » pour laquelle la parole du Kremlin fait autorité – sans être sacrée pour autant. « On ne peut pas comparer Moscou à la région d’Irkoutsk ni Saint-Pétersbourg à l’Extrême-Orient. Chaque région connaît des conditions particulières, et surtout, le niveau de densité de peuplement varie fortement. On parle beaucoup de ce qui se passe à Moscou et des mesures qu’on y prend. Mais Moscou, c’est 12 millions d’habitants ; à Saïansk, nous sommes à peine 40 000… » 

Il semble en effet difficile d’appréhender la situation du plus grand pays du monde, étendu sur dix fuseaux horaires, sans considérer ses peuples et sa géographie : ce ne sont pas seulement plus de 7 300 kilomètres qui séparent Kaliningrad (« exclave » russe située entre la Pologne et la Lituanie, au bord de la Baltique) et Vladivostok (à la frontière de la Chine et de la Corée du Sud, au bord de la mer du Japon), mais différents traits de caractère, mentalités, habitudes et priorités. 

Si historiquement, les distances importantes qui séparent les zones de peuplement ont toujours constitué un rempart naturel aux invasions, à la guerre et à la propagation de la maladie, qu’en est-il aujourd’hui, alors que les liaisons aériennes intérieures n’ont pas été suspendues ? 

À la différence de Moscou, où les autorités ont rapidement établi un système de contrôle sanitaire des voyageurs en provenance de l’Union européenne (avant la fermeture de l’espace aérien, 90 % d’entre eux atterrissaient dans l’un des trois grands aéroports de la capitale) et décidé de leur mise automatique en quarantaine pendant deux semaines, la tâche s’est rapidement révélée compliquée pour les aéroports de province qui accueillent des liaisons internationales : dépourvus des moyens nécessaires, ils se sont retrouvés dans l’incapacité de tester systématiquement les personnes arrivant sur le territoire russe. Certes, les vols charters ont rapidement cessé entre la Russie et la Chine, mais pas les vols réguliers. Et le dernier point de passage terrestre entre les deux pays (leur frontière commune est longue de plus de 4 000 kilomètres) n’a fermé que le 14 avril.

Les passagers sont soumis à un contrôle sanitaire à l’aéroport de Moscou-Cheremetievo, le 17 mars 2020. Photo : Ria Novosti

Sans oublier que les habitants de Novossibirsk ou de Vladivostok qui délaissent l’Europe, trop chère et trop éloignée, se rendent en nombre en Asie du Sud-Est – plus proche, meilleur marché et accessible sans visa. Ainsi, les centaines – voire les milliers – de touristes et d’hommes d’affaires russes se trouvant encore à Shanghai ou à Phuket finiront bien par regagner leurs foyers sibériens et extrême-orientaux : à l’échelle de la partie asiatique du pays, le contrôle de cet afflux massif de porteurs potentiels de la maladie s’annonce un véritable casse-tête… 

Les relations centre-périphérie en question

Comme n’ont pas manqué de le faire remarquer les critiques du Kremlin, les régions russes ne disposent pas des mêmes moyens financiers que la capitale pour faire face à l’épidémie : les recettes du budget 2020 de Moscou (12 millions d’habitants) s’élèvent à 2 800 milliards de roubles (34,5 milliards d’euros) ; celles des autres régions prises ensemble (130 millions d’habitants) sont de 9 300 milliards de roubles (114 milliards d’euros).

« C’est la première fois depuis de nombreuses années que le Kremlin mise sur le caractère fédéral du pays. »

Conscient du risque de voir l’épidémie se répandre dans les entités de la Fédération les plus reculées et les moins bien dotées, le gouvernement a décidé d’allouer 30 milliards de roubles (370 millions d’euros) à l’équipement des hôpitaux régionaux. Quelque 200 milliards de roubles (2,47 milliards d’euros) seront également octroyés aux régions les plus en difficulté, qui seront libres de les utiliser à leur guise (aide aux entreprises, allocations-chômage, financement de projets régionaux, etc.).

Les oligarques sont eux aussi appelés à le rescousse. Oleg Deripaska, fondateur du groupe industriel Basic Element, s’est ainsi engagé a financer la construction de trois hôpitaux en Sibérie entièrement destinés à l’accueil de patients contaminés par le Coronavirus. Selon Arnaud Dubien, directeur de l’Observatoire franco-russe : « La crise actuelle devrait marquer un nouveau tournant dans les relations entre le pouvoir et les oligarques. » 

L’épidémie va-t-elle modifier la structuration politique du pays ? « C’est la première fois depuis de nombreuses années que le Kremlin mise sur le caractère fédéral du pays en accordant des fonds supplémentaires aux régions tout en les laissant maîtresses de leur politique, relève une source proche de la présidence du Tatarstan. Pour la Russie, c’est quasiment une révolution. »

La question est désormais de savoir si cette « révolution » survivra au Covid-19, ou si les choses reprendront leur cours « normal » ‒ en l’occurrence, si la verticale du pouvoir reprendra le dessus –, une fois la crise sanitaire passée.

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