La Russie de retour au Conseil de l’Europe : Cinq ans de solitude

Le lundi 24 juin, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a décidé de restaurer la Russie dans ses droits (et notamment de lui rendre son droit de vote) après un conflit diplomatique de presque cinq ans qui a failli voir ce pays quitter définitivement l’institution dont il est membre depuis 1996.

Au printemps 2014, en réaction à l’annexion de la Crimée par la Russie et à sa participation présumée au conflit du Donbass, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) prive pour six mois les représentants russes de leur droit de vote.

En ouverture de la session suivante, en janvier 2015, le Britannique Robert Walter déclare : « Nous sommes face à une violation préoccupante des principes fondateurs du Conseil. Les sanctions prises en avril dernier doivent être prolongées ». L’idée d’une nouvelle suspension de la Russie est appuyée par une cinquantaine de parlementaires. La délégation russe est autorisée à assister aux débats mais pas à participer au vote.

Deux Europe

Les camps pour et contre sont d’abord relativement équilibrés, et personne n’imagine que la Russie puisse quitter l’institution. « C’est impensable dans l’Europe d’aujourd’hui », commente le secrétaire général du Conseil, Thorbjørn Jagland, qui ne souhaite pas voir s’instaurer « une ligne de démarcation » scindant à nouveau le continent, vingt-cinq ans après la fin de la « guerre froide ». Un départ de la Russie signifierait également priver ses 145 millions d’habitants de tout recours juridique devant la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), qui dépend de l’organisation intergouvernementale basée à Strasbourg.

Pour Paris et Berlin, maintenir Moscou à la table des négociations est le meilleur moyen de lui faire « entendre raison ».

Au gré de débats enflammés, le camp pro-sanction prend l’avantage. Il faut dire que la « défense » russe peut surprendre. Le sénateur Valeri Soudarenkov déclare ainsi : « N’oublions pas que 75 % de nos concitoyens ne trouvent rien à redire à ce que leur pays coupe les ponts avec l’APCE. »

Finalement, la délégation russe se voit proposer un compromis : elle est suspendue pour trois mois ; charge à elle de faire appliquer le cessez-le-feu dans le Donbass et d’œuvrer en faveur d’une désescalade. Moscou refuse. Alexeï Pouchkov, le chef de la délégation russe, déclare que celle-ci pratiquera la politique de la chaise vide jusqu’à la fin de l’année.

Le printemps de Strasbourg

Les années suivantes, rien ne change sur le front ukrainien, et la situation empire à Strasbourg. À partir de 2016, la délégation russe ne demande plus d’accréditation et, en juin 2017, Moscou, un des plus gros contributeurs budgétaires de l’organisation, cesse de verser sa cotisation – environ 33 millions d’euros annuels, soit près de 7 % du budget de celle-ci.

Selon les statuts du Conseil, si un État membre refuse de s’acquitter de sa cotisation pendant deux ans, il doit être exclu. Au printemps 2019, à mesure que l’échéance approche, la tension monte dans les capitales européennes. « Le Conseil de l’Europe a besoin de la Russie comme la Russie et les Russes ont besoin du Conseil de l’Europe », déclare Emmanuel Macron lors d’une visite de M. Jagland à l’Élysée.

« Il s’agit d’un premier pas à rebours de la politique de sanctions menée depuis 2014 contre la Russie. »

Sous le houlette de Paris et Berlin, l’heure est à un changement de tactique. Désormais, il s’agit de continuer de s’opposer à la politique que mène le Kremlin en Ukraine, tout en évitant d’isoler la Russie du reste de l’Europe. Cela se traduit, le 17 mai, par une déclaration commune des ministres des Affaires étrangères des États membres, aux termes de laquelle « chaque délégation a le droit et le devoir de participer aux travaux du Comité des ministres et de l’APCE ».

L’Ukraine, un des principaux adversaires d’un retour russe avec les États baltes et la Pologne, sent définitivement le vent tourner quelques jours plus tard. En visite à Paris et Berlin les 17 et 18 juin, le président ukrainien, Volodymyr Zelensky, plaide sa cause auprès d’Emmanuel Macron et d’Angela Merkel. En vain. À l’Élysée, le président français fait entendre à son homologue que le Conseil de l’Europe « n’a pas vocation à être une plateforme de règlement des conflits territoriaux », et qu’il n’existe « aucun obstacle politique » au retour de la délégation russe sur les bancs de l’APCE.

« Sortie de l’impasse »

La Russie, de son côté, passe à l’offensive. Elle envoie à Strasbourg une délégation de onze députés et sept sénateurs en prévision d’une probable participation à la session estivale de l’Assemblée. Le président de la Douma d’État, Viatcheslav Volodine, pose ses conditions : « La Russie participera uniquement si tous les États membres sont traités de la même manière. Au-delà d’un rétablissement du dialogue, la Russie insiste pour que le règlement de l’APCE soit amendé en faveur d’un renforcement des droits des délégations sur trois points : la participation aux travaux de l’Assemblée, le vote et le droit à la parole en séance ». De toute évidence, au moment où M. Volodine fait cette déclaration, il sait que la sénatrice belge Petra De Sutter s’apprête à soumettre à l’APCE une résolution – décisive en vue d’un retour de la Russie – restreignant… sa capacité à sanctionner ses membres.

Emmanuel Macron et Volodymyr Zelensky à l’Élysée le 17 juin 2019. Crédit : News.yandex

Malgré l’opposition de plusieurs pays, notamment de l’Ukraine, de la Géorgie et du Royaume-Uni, et les 226 amendements discutés pendant neuf heures, la résolution est finalement adoptée par une large majorité (118 voix pour, 62 contre, 10 abstentions). « C’est une avancée vers la sortie de l’impasse dans laquelle se trouvait l’APCE. L’histoire dira si nous avons bien fait », déclare Mme De Sutter. « Il s’agit d’un premier pas sérieux à rebours de la politique de sanctions menée depuis 2014 contre la Russie », réagit, de son côté, la présidente du Sénat russe, Valentina Matvienko.

« La France et l’Allemagne se sont directement entendues – c’est un fait – pour blanchir la réputation de la Russie et restaurer leurs partenariats commerciaux avec elle. La résolution votée aujourd’hui porte la marque de Macron et Merkel », accuse le député ukrainien Borislav Berez.

Les délégués ukrainiens, géorgiens, polonais, lituaniens, lettons et estoniens ont d’ailleurs ostensiblement quitté l’Assemblée en pleine séance, en réaction à une réintégration de la Russie qui « contredit les valeurs fondamentales et les statuts du Conseil de l’Europe ». Ils soulignent également que les sanctions contre Moscou ont été levées, bien que celle-ci ne se soit pas soumise aux conditions posées il y a cinq ans.

La fin de l’isolement ?

Pour faire bonne mesure, l’APCE appelle la Russie à libérer les vingt-quatre marins ukrainiens capturés en novembre dernier dans le détroit de Kertch ; à faire cesser les persécutions à l’encontre des personnes LGBT, notamment en Tchétchénie ; à permettre la poursuite d’enquêtes objectives sur la mort de l’opposant Boris Nemtsov (assassiné en février 2015 sur un pont près du Kremlin) et sur le crash du Boeing de la Malaysia Airlines abattu dans le Donbass en juillet 2014. Toutefois, juridiquement, rien n’oblige la Russie à accéder à ces demandes.

Le député Piotr Tolstoï. Crédit : TASS

L’injonction faite à Moscou de payer ses retards de cotisation est plus pressante. Il faut dire que la dette russe est évaluée entre 60 et 80 millions d’euros. « Maintenant que la Russie est pleinement réintégrée, que nous avons la possibilité de défendre les intérêts des citoyens russes, et que nous allons pouvoir répondre aux mensonges et aux calomnies colportés par les Ukrainiens, la question des cotisations va à nouveau être étudiée », assure le chef de la délégation russe, Piotr Tolstoï. La « question » semble d’ores et déjà en voie de règlement, Moscou s’étant acquitté, le 2 juillet, de sa cotisation pour l’année 2019, soit 33 millions d’euros.

Quoi qu’il en soit, la question budgétaire est loin d’avoir été primordiale au moment du vote. « Les Européens ne cachent pas qu’ils sont las des sanctions et de cette pseudo-guerre, menée contre la Russie, qui a des conséquences négatives au niveau tant économique que politique. En fin de compte, ces cinq années n’ont fait que renforcer ceux qui, à Moscou, prônent l’isolement à l’égard du reste du monde », résume Oleg Bondarenko, directeur de la Fondation pour une politique progressiste.

Victoire de la diplomatie

Le Kremlin, de son côté, fait profil bas. « Ce n’est pas la victoire diplomatique de Moscou, mais celle du bon sens », commente son porte-parole, Dmitri Peskov. Le directeur du département de coopération russo-européenne du ministère des Affaires étrangères, Andreï Keline, se garde, lui aussi, de toute euphorie. « La situation prend un tournant plutôt positif, mais les rapports de force au sein de l’APCE demeurent complexes » confie-t-il. Le haut fonctionnaire n’exclut pas de prochaines « attaques » contre la Russie au sein de l’organisation.

« La médiation des chancelleries française et allemande a fait la preuve de son efficacité. »

« Berlin et Paris ne semblent pas comprendre que Poutine se soucie peu de l’accès de ses concitoyens à la Cour européenne des droits de l’homme, [alors que c’est un des arguments principaux mis en avant par le président Macron en faveur d’un maintien de la Russie au sein du Conseil de l’Europe, ndlr]. La Cour suprême et la Cour constitutionnelle russes ignorent d’ailleurs régulièrement les décisions des juges strasbourgeois, souligne le journaliste d’opposition Konstantin Eggert. Au Kremlin, on voit bien que l’APCE vient d’affirmer que Moscou passe avant Kiev. »

Maxime Ioussine, journaliste spécialisé dans les questions internationales, est plus mesuré. « La médiation des chancelleries française et allemande a fait la preuve de son efficacité. Les résultats sont là : contre toute attente, Moscou a déjà assoupli sa position sur l’Ukraine », analyse-t-il pour Le Courrier de Russie. Le 24 juin, Vladimir Poutine a, par exemple, signé un décret levant l’interdiction faite aux marchandises ukrainiennes destinées aux pays de la Communauté économique eurasiatique de transiter par la Russie. Par ailleurs, le 26 juin, les observateurs de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) ont fait état d’un retrait des forces armées gouvernementales et séparatistes près de la ville de Lougansk (Donbass), conformément à un accord signé en septembre 2016 et jamais appliqué jusqu’à présent. Enfin, quatre prisonniers ukrainiens ont été libérés par les autorités des républiques autoproclamées de Donetsk et de Lougansk. Le dernier échange de prisonniers remontait à décembre 2017.

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