Union économique eurasiatique : quel avenir ?

Le 29 mai 2014, à Astana, la Russie, la Biélorussie et le Kazakhstan ont signé un accord sur la création de l’Union économique eurasiatique. La revue Ogoniok analyse les enjeux de cette nouvelle formation.

Russian President Putin, Kazakh President Nazarbayev and Belarus President Lukashenko stand for a photograph before a meeting of the Eurasian Economic Union in Astana
Vladimir Poutine, Noursoultan Nazarbaïev et Alexandre Loukachenko avant la session du Haut Conseil économique eurasiatique, à Astana, le 29 mai, au cours de laquelle a été signé l’accord de création de l’Union économique eurasiatique. Crédits : Service presse du Kremlin

Récemment encore, la Russie invitait avec persistance l’Ukraine à rejoindre l’Union douanière, qui devait bientôt se transformer en Union économique eurasiatique. L’Ukraine a longuement hésité, puis s’est précipitée vers l’Europe et a failli se disloquer, ce qui n’a fait qu’accélérer le rapprochement des autres partenaires, dont la Russie, la Biélorussie et le Kazakhstan. Vladimir Poutine, Noursoultan Nazarbaïev et Alexandre Loukachenko ne se sont jamais rencontrés aussi souvent que ces derniers mois, au moment même où la crise ukrainienne battait son plein. En février 2014, un coup d’État a eu lieu à Kiev et, dès le mois de mars, la « troïka eurasiatique » entamait la dernière ligne droite de sa voie vers l’intégration – qui s’est révélée une véritable course d’obstacles.

En mars 2014, le président kazakh Noursoultan Nazarbaïev s’est rendu à Moscou. Dans le cadre de sa visite, il prévoyait de donner une conférence à l’Université Lomonossov sur l’Union économique eurasiatique : un événement hautement symbolique vu que c’était entre ces mêmes murs que M. Nazarbaïev, il y a tout juste 20 ans, avait pour la première fois évoqué la possibilité de créer une telle formation. Mais au cours de cette visite, la situation en Ukraine a gravement empiré, et l’auteur du « projet eurasiatique » a annulé sa conférence, jugeant le moment « inopportun ». Le président kazakh n’a pas non plus participé au sommet informel de l’Organisation du traité de sécurité collective, organisé à Moscou début mai, ce qui, selon certaines informations, a sérieusement agacé le Kremlin. En réunissant ses alliés à la veille du Jour de la Victoire, la Russie voulait faire un geste marquant et organiser une discussion ouverte, face aux caméras, sur la situation en Ukraine. L’absence du Kazakhstan, qui a encore jugé le moment « inopportun », a empêché la réalisation de ce beau scénario. Le Kremlin a été d’autant plus irrité que, le jour même de la tenue du sommet de l’OTSC à Moscou, le chef d’État kazakh a reçu à Astana l’adjoint du secrétaire d’État américain William Burns. Qui, contrairement à toute attente, a pour sa part déclaré que « les États-Unis ne cherchent pas la confrontation avec la Russie, et sont reconnaissants au Kazakhstan pour sa position constructive ». Lors de sa visite à Astana, le haut fonctionnaire américain a également reconnu que la crise ukrainienne « concerne l’Ukraine mais aussi la Russie ».

Cette « aspérité » sur la voie de l’intégration n’a pourtant pas empêché les dirigeants russe et kazakh de se rencontrer quelques jours plus tard à Shanghai, lors de la Conférence pour l’interaction et les mesures de confiance en Asie (CICA). Fait inédit : Vladimir Poutine et Noursoultan Nazarbaïev se sont rendus en Chine au même moment, tous deux dans le cadre d’une visite officielle. Un événement que l’on peut considérer comme une belle victoire diplomatique du « Céleste Empire » : jamais dans son histoire la superpuissance en devenir n’avait accueilli en même temps deux chefs d’État voisins et partenaires stratégiques sur le point de créer une union économique.

La simultanéité des activités russe et kazakhe envers la Chine apparaît elle aussi hautement symbolique. Certains experts y voient l’aspiration de la Chine à se joindre un jour à la nouvelle Union eurasiatique, que le Céleste Empire commence déjà à « nourrir » avec son grand « biberon » financier. Le Kazakhstan a ainsi signé avec la Chine cinq accords importants et négocié deux milliards d’investissements chinois dans son économie. La Russie affiche pour sa part un résultat encore plus impressionnant : 40 contrats signés, dont l’accord gazier russo-chinois pour une durée de 30 ans et un montant de 400 milliards de dollars. Cette « dot » de Shanghai peut désormais devenir commune à la Russie et au Kazakhstan – dans le cadre, précisément, de l’Union économique eurasiatique.

Leçons de l’Histoire

Peu de gens se souviennent aujourd’hui qu’en 1991, le Kazakhstan a plusieurs fois essayé de sauver l’URSS de la chute, et que c’est l’Ukraine qui a fait échouer la dernière tentative. En octobre 1991, à Alma-Ata, ancienne capitale du Kazakhstan, les chefs des 11 républiques soviétiques ont en effet préparé un accord sur la création d’une Union économique. Le traité en question comprenait 25 documents dûment élaborés sur une union douanière, un espace économique commun et une devise unique. Mais au dernier moment, le président de la république socialiste d’Ukraine Leonid Kravtchouk a refusé de se rendre à Moscou pour la cérémonie de signature. Kiev a déclaré son indépendance. Quelques mois plus tard, la « pierre d’achoppement ukrainienne » se transformait, pour tous ceux qui espéraient pouvoir sauver l’URSS, en pierre tombale des accords de Belaveja [ou traité de Minsk – document qui a entériné la dislocation de l’Union soviétique, ndlr].

Fin décembre 1991, Noursoultan Nazarbaïev a entrepris une dernière tentative de recoller les « débris » de l’Union soviétique. Le chef d’État kazakh a rassemblé à Alma-Ata la majorité de ses collègues-présidents et les a incités à créer la Communauté des états indépendants (CEI), perçue à l’époque comme une forme de « divorce à l’amiable ».

Des années plus tard, il est devenu évident que le compromis géopolitique qu’était la création de la CEI a adouci le processus de dislocation de l’URSS et, plus important encore, en a prévenu la désagrégation selon des critères ethniques et religieux, processus qui aurait pu conduire à la réalisation d’un scénario « yougoslave » – et à une véritable catastrophe. Il ne faut pas oublier que, pour faire contrepoids à l’« Union slave » proclamée à Belaveja entre la Russie, l’Ukraine et la Biélorussie, une semaine après, à Achgabat, au Turkménistan, l’ « Union turque et musulmane » voyait le jour, réunissant les républiques d’Asie centrale.

« Le danger que ces deux blocs entrent en confrontation était bien réel », affirmerait plus tard Noursoultan Nazarbaïev. Heureusement, l’Union centrasiatique n’a existé que huit jours et, de la même façon que la « troïka slave », a fini par intégrer la Communauté des états indépendants.

La CEI, en tant que structure interétatique, a échoué à gagner en poids politique et fini par devenir, avec le temps, une formation purement décorative. Ce qui lui a probablement permis de survivre jusqu’à nos jours et d’assurer des revenus non-dérisoires à quelques générations de fonctionnaires. L’avantage principal de la CEI consistait précisément dans sa faiblesse : tout comme le « Marché commun » en Europe, elle imposait peu d’obligations à ses États-membres pendant que sa seule existence, créant une illusion d’intégralité, permettait de rassurer des peuples angoissés qui, la veille encore, vivaient dans un seul et même pays. La CEI offrait aussi un terrain de rencontres pour les chefs de ses États-membres. Elle jouait un rôle de « plâtre » pour des os qui ne voulaient pas se ressouder.

Quelques années après sa création, il est devenu de bon ton de comparer la CEI à une « valise sans poignée » : on ne se résout pas à la jeter, mais il n’y a aucun sens à s’en servir. Pourtant, on n’osait pas encore le dire ouvertement. Le premier à surmonter le tabou fut Noursoultan Nazarbaïev. En mars 1994, il a donné à Moscou cette conférence susmentionnée de l’Université Lomonossov, où il a déclaré que « la CEI ne crée pas les conditions d’intégration nécessaires pour ses États-membres, alors que nos peuples en ont grandement besoin ». Le président kazakh a également évoqué la nécessité de passer à un « niveau supérieur des relations interétatiques et de créer une nouvelle union ». Dans la pensée de Noursoultan Nazarbaïev, cette formation devait être gérée par des autorités supranationales qui accompliraient deux missions importantes : créer un espace économique commun et mener une politique de sécurité coordonnée. C’est ainsi que l’idée de l’Union eurasiatique a été formulée pour la première fois. Si l’initiative est entrée dans les manuels de sciences politiques, elle a été accueillie plutôt froidement par les autres chefs des États-membres de la CEI. Mais les années ont passé, et l’idée de l’Union eurasiatique est redevenue d’actualité : on assista d’abord à la création de la Communauté économique eurasiatique, puis de l’Union douanière entre la Russie, le Kazakhstan et la Biélorussie. À la différence de la CEI, ces structures interétatiques ont acquis un poids réel.

Enfin, fin 2013, la Russie, la Biélorussie et le Kazakhstan ont annoncé la création de l’Union économique eurasiatique (UEE). Fin mai 2014, les partenaires signaient l’accord de création de l’UEE, qui doit entrer en vigueur en 2015. La perspective de sa création devenant bien réelle, l’UEE a immédiatement suscité l’intérêt de la Kirghizie, de l’Arménie et du Tadjikistan, mais aussi de l’Inde, d’Israël, de la Turquie et même de la Nouvelle-Zélande…

Les pays-fondateurs de l’UEE ont espéré jusqu’au dernier moment que l’Ukraine rejoindrait leur projet, et celle-ci commençait à y tendre – jusqu’à ce qu’une vague de protestation inonde la place Maïdan à Kiev…
Puis, le monde a assisté au coup d’État à Kiev, au référendum en Crimée suivi du rattachement de la presqu’île à la Russie, aux affrontements sanguinaires du Sud-Est de l’Ukraine. Parallèlement, les États-Unis et l’UE ont imposé leurs sanctions à la Russie, les guerres économique et de l’information ont commencé…

Sur fond de ce tumulte, la Russie, la Biélorussie et le Kazakhstan ont créé l’Union économique eurasiatique. Noursoultan Nazarbaïev espère pour sa part que l’UEE permettra à ses États-membres d’accroître leur PIB jusqu’à 900 milliards de dollars à l’horizon 2030, et de devenir, d’ici 2050, le troisième « centre de force » mondial, à côté des USA et de l’UE. Le président kazakh a même proposé de déclarer la date de la signature de l’accord de création de l’UEE « Journée de l’intégration eurasiatique » et d’en faire une fête internationale.

Condamnés à l’amitié

Pourquoi le Kazakhstan est-il devenu le moteur de l’intégration ? Lors d’une de ses visites à Moscou, le chef d’État kazakh a déclaré : « Nous sommes condamnés à l’amitié avec la Russie ». Nombreux sont ceux qui ont compris cette phrase comme une expression purement diplomatique. Mais en réalité, Noursoultan Nazarbaïev a fait un simple constat des faits. Deux États voisins liés par une frontière étendue autant que par un passé historique commun sont effectivement condamnés à entretenir des relations cordiales et durables.

Notons en outre que les élites kazakhes, dans leur grande majorité, se sentent proches de « l’idée eurasiatique » : cette théorie élaborée par le chercheur russe Lev Goumilev, qui affirmait que l’Eurasie « est non seulement un grand continent mais aussi une super-ethnie formée au centre du continent dont elle porte le nom », prenant ses racines dans le khaganat turc et l’oulous mongol. Cette théorie historique et philosophique a été transformée par les élites kazakhes en doctrine politique et est devenue, pour le Kazakhstan, un choix géopolitique en même temps qu’un des éléments fondateurs de son identité nationale.

Si le Kazakhstan choisissait de s’unir avec le « dragon chinois », il risquerait de se voir confronté à une « expansion douce » de la Chine sur son territoire, ou, dans le pire des cas, à une tentative d’absorption économique totale. Quant à un rapprochement avec le Sud turc et musulman, il signifierait pour le Kazakhstan le ralliement volontaire à « l’axe d’instabilité », l’islamisation et un risque de dislocation du pays selon le critère ethnique, à l’instar de ce que nous observons aujourd’hui en Ukraine [le Kazakhstan compte une forte communauté ethnique russe, ndlr].

Toutefois, le choix eurasien comporte également un certain nombre de dangers extérieurs et intérieurs. Paradoxalement, pour le Kazakhstan, les risques extérieurs proviennent de son partenaire et allié le plus proche, la Russie – ou plutôt de la situation dans laquelle celle-ci se trouve actuellement. Astana est en effet préoccupée par les sanctions que l’UE et les USA imposent à Moscou, craignant des effets secondaires sur l’économie kazakhe, sachant que la Russie et le Kazakhstan forment désormais un espace économique commun. En outre, certaines personnalités politiques russes, comme Vladimir Jirinovski ou Édouard Limonov, s’adonnent à cœur joie, en ce moment, à la fougue impérialiste – ce qui n’est pas non plus sans inquiéter les Kazakhs. Certains d’entre eux, peu nombreux mais très tapageurs, ont d’ailleurs organisé en avril un « Forum anti-eurasien ». D’autres, partisans d’un « choix européen » pour le Kazakhstan, exigent l’entrée de leur pays dans le programme du Partenariat oriental de l’UE. Ils accusent le pouvoir kazakh de choisir une voie « menant à l’impasse », de vouloir « réincarner l’URSS » et de « trahir les intérêts nationaux ».

Noursoultan Nazarbaïev ressent ces risques de manière très aiguë, et alerte ouvertement ses partenaires. « Le contexte ukrainien n’est pas la meilleure période pour nous. Il y a un certain nombre de gens qui souhaitent que notre initiative soit un échec. Voilà pourquoi, en signant l’accord de création de l’Union économique eurasiatique, nous devons prendre en considération tous ces défis. Je vous le dirai franchement : la moindre erreur de notre part peut mettre fin aux processus d’intégration, priver notre projet du soutien des cercles d’affaires et de millions de gens. »

Ces avertissements seront-ils entendus ? Qui vivra verra.

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