Сергей Гуриев
Записка Аналитического центра Обсерво №2, январь 2013
Введение
Россия стоит на пороге массовой распродажи госсобственности. Уже несколько лет подряд российские президенты—и Дмитрий Медведев, и Владимир Путин—объявляют приватизацию одним из приоритетов экономической политики. В своем программном выступлении на Санкт-Петербургском международном экономическом форуме в июне 2011 г. Дмитрий Медведев заявил, что считает нужным продажу контрольных (а в отдельных случаях—и блокирующих) пакетов акций в госкомпаниях—за исключением инфраструктурных монополий и оборонных отраслей. Годом позже с той же сцены его предшественник и преемник на посту президента Владимир Путин подтвердил свою приверженность приоритету частной собственности, еще раз повторил, что «госкапитализм—это не наша цель», и пообещал, что «государство будет последовательно выходить из целого ряда отраслей и активов». Во время президентской избирательной компании Владимир Путин опубликовал свою экономическую предвыборную программу в виде статьи в газете «Ведомости» («Нам нужна новая экономика», «Ведомости», 30 января 2012 г.), где объявил «снижение доли государства в экономике» одним из приоритетов экономической политики.
Эти обещания были формализованы в Указе Президента «О долгосрочной государственной экономической политике», который Владимир Путин подписал 7 мая 2012 г.—сразу после своей инаугурации. В этом Указе Путин пообещал «завершение до 2016 г. выхода государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса». Эти обещания менее амбициозны, чем те, которые следовали из предыдущих выступлений. В частности, Указ исключает приватизацию сырьевых компаний и естественных монополий (то есть «Газпрома» и «Роснефти», продажа которых, возможно, принесла бы в бюджет больше денег, чем приватизация всех остальных госактивов вместе взятых). Зато в Указе был закреплен четкий срок полной продажи—2016 г.
Как будет видно из следующего раздела, чтобы продать все несырьевые, немонопольные и необоронные активы даже к этому сроку, государству придется провести огромную работу—ведь на сегодняшний день доля государства в экономике крайне высока.
Чем владеет российское государство
Долю государства в российской экономике измерить не так просто. В то же время нет сомнений в том, что она слишком высока (это признают и Путин, и Медведев в вышеуказанных программных выступлениях). Российское государство контролирует «командные высоты» в экономике—ключевые отрасли и крупнейшие предприятия. Даже если не учитывать госкорпорации (например, «ВЭБ» или «Росатом») или госкомпании, в которых государству принадлежит 100% акций (например, «Российские железные дороги», «Объединенную судостроительную компанию», «Объединенную авиастроительную компанию»), государству принадлежит большинство самых крупных российских корпораций. Например, если рассмотреть 10 компаний с самой большой рыночной капитализацией российского фондового рынка, то доля компаний с контрольным пакетом акций у государства (пакетом акций более 50%) составляет 62% их совокупной рыночной капитализации. Если мы посмотрим на ведущие 20 компаний на российском фондовом рынке, то доля компаний с контрольным пакетом у государства составит по-прежнему больше половины—54% (при этом еще 4% приходится на компании, в которых государству принадлежит блокирующий пакет).
Впрочем, госсобственность не ограничивается крупными предприятиями. На сайте Федерального агентства по управлению государственным имуществом («Росимущество») указано, что государство имеет пакеты акций в 2 933 компаниях, и, кроме того, в федеральной собственности находится миллиард гектаров земли (то есть больше половины площади России!), а в реестре федерального имущества учтено 1 369 446 объектов. Сколько это стоит? На самом деле, об этом не знает пока и само «Росимущество». Не случайно, что проект «О Концепции управления федеральным имуществом на период до 2018 г.» (это фактически стратегический план работы «Росимущества») предусматривает обеспечение полноты учета объектов федерального имущества только к 2015 г.
По оценкам Контрольного управления Президента России1, эти активы можно оценить в десятки триллионов рублей. Много это или мало? Безусловно, очень много. Например, Global Wealth Report 2012 оценивает все совокупное личное богатство россиян лишь в 1,3 триллионов долларов (то есть 40 триллионов рублей).
При этом активы, которыми владеет и управляет «Росимущество»,—это только вершина айсберга. Во-первых, некоторые из этих активов—это госкомпании с огромными империями дочерних и зависимых обществ. Например, «Газпром»—это не только производитель газа, но и электроэнергетика, СМИ, банк, недвижимость самого разного назначения и так далее. Во-вторых, кроме федеральной собственности есть и собственность субъектов федерации, и муниципальная собственность. В-третьих, есть и особые организации, которые формально не считаются госкомпаниями, но де-факто ими являются. Это и Сбербанк (который принадлежит не «Росимуществу», а Центральному банку), и госкорпорации, и так называемые «институты развития». Госкорпорации—это некоммерческие организации, советами директоров которых руководят высшие чиновники. Некоторые госкорпорации—в том числе «ВЭБ», «Ростехнологии», «Росатом»—обладают огромными активами, оценка которых либо не проводилась, либо пока не завершена.
Институты развития—это также некоммерческие организации, созданные для решения конкретных задач развития отраслей, регионов и рынков. Некоторые из этих институтов, например, «Российская венчурная компания» или «Агентство ипотечного жилищного кредитования»—это акционерные общества, 100% акций которых принадлежат «Росимуществу». Некоторые институты развития («ВЭБ» и «Ростехнологии»)—это госкорпорации. Но есть и институты развития, которые не являются ни госкомпаниями, ни госкорпорациями. Например, фонд «Сколково»—это некоммерческий фонд.
При этом государство не просто владеет набором активов, а контролирует ключевые отрасли в экономике. Речь идет и о нетрубопроводном транспорте (половина российского транспортного сектора), где ключевую роль играет ОАО «Российские железные дороги» (85% нетрубопроводного транспорта) и о трубопроводном транспорте (который полностью контролируется «Транснефтью» и «Газпромом»). После приобретения «Роснефтью» компании «ТНК-ВР» госкомпании контролируют и больше половины добычи нефти. «Газпром» доминирует на рынке газа. Среди шести крупнейших российских банков все шесть принадлежат государству; эти шесть банков контролируют 54% активов банковской системы.
Итак, несмотря на то, что трудно точно оценить долю государства в российской экономике, нет никаких сомнений в том, что она очень высока.
Зачем нужна приватизация
Есть четыре очевидных аргумента в пользу приватизации. Во-первых, приватизация повысит качество управления и эффективность приватизируемых компаний. Во всем мире приватизация повышает эффективность и рыночную капитализацию приватизируемых компаний (Megginson, 2005, Guriev and Megginson, 2006).
Во-вторых, приватизация резко улучшит конкурентную среду в российской экономике. Сегодня контрольные высоты в ключевых отраслях российской экономики заняты госкомпаниями. Эти компании, если и конкурируют друг с другом, то не по рыночным правилам. Это не только вредит их потребителям, но и подрывает стимулы к развитию у их поставщиков.
В-третьих, приватизация не только оздоровит конкурентную среду сегодня—она создаст спрос на институциональные реформы завтра. Аргумент реформаторов 1990-х гг. (Boycko et al., 1995) о том, что без частной собственности нет спроса на рыночные институты, сегодня кажется очевидным. Действительно, ведь госкомпании и госкорпорации гораздо менее чувствительны к низкому качеству судебной системы, отсутствию конкуренции и защиты прав собственности. А без этих институтов трудно рассчитывать на модернизацию и диверсификацию экономики, на улучшение инвестиционного климата, на возврат покинувшего страну капитала и на повышение темпов экономического роста.
В-четвертых, приватизация принесет существенные средства в бюджет. Сегодня, когда бюджет сводится без дефицита, кажется, что лишние деньги бюджету не нужны. Но это не так—дополнительные средства дадут возможность для пенсионной реформы. Хотя настоящие проблемы с дефицитом пенсионной системы начнутся только через несколько лет, существенные средства помогут увеличить (а не сократить) накопительный элемент пенсионной системы уже сейчас—и тем самым через несколько лет располагать гораздо более сбалансированной пенсионной системой.
Аргументы против приватизации
Несмотря на то что и Владимир Путин, и Дмитрий Медведев много раз говорили о необходимости приватизации, большинство россиян скорее считают ее вредной. В этом россияне не уникальны. Как показывают Frye et al. (2009, 2012), в большинстве переходных экономик приватизацию не любят (особенно те, кто не преуспел при переходе к рынку). С другой стороны, степень неприятия приватизации в России выше, чем в других странах. Например, по данным опроса 39 тысяч человек в 35 странах мира (в 30 переходных экономиках, а также в Великобритании, Германии, Турции, Франции, Швеции) «Life in Transition Survey», проведенного Европейским банком реконструкции и развития в 2010 г., по степени доверия к частной собственности Россия опережает только Азербайджан.
Главный аргумент против приватизации—это опыт приватизации 1990-х гг. В российском общественном мнении приватизация 1990-х гг. воспринимается как неудача: во-первых, российское общество считает ее нечестной и несправедливой2, во-вторых—неэффективной (как с точки зрения доходов для бюджета, так и с точки зрения повышения эффективности приватизируемых предприятий).
Впрочем, есть целый ряд причин полагать, что предстоящая приватизация может быть устроена гораздо эффективнее, чем в 1990-е годы. Во-первых, сегодня в России построены и функционируют базовые институты рыночной экономики—в первую очередь, правовые и финансовые институты (включая банки, финансовые рынки и управляющие компании). Поэтому нет причин полагать, что Россия не сможет провести честные и конкурентные продажи госимущества. Более того, такие прецеденты уже имели место—например, в 2007-2008 гг. при приватизации энергетических активов.
Во-вторых, в России выросло гораздо более компетентное поколение управленческих кадров, которое сможет успешно заменить нынешних менеджеров госкомпаний3. В-третьих, в России теперь гораздо выше
макроэкономическая стабильность, что позволяет рассчитывать на более долгосрочный горизонт и, следовательно, на инвестиции со стороны новых частных собственников.
Еще один аргумент противников приватизации—это то, что во многих странах в последнее время доля госсобственности выросла. Этот аргумент неверен. Государственные средства действительно использовались для спасения банковской системы и санации предприятий во время кризиса во многих развитых странах, но сразу после кризиса эти активы были приватизированы (Privatization Barometer, 2010).
Насколько верны аргументы тех, кто говорит, что сейчас «не время» продавать госактивы? Многие оппоненты приватизации считают, что сейчас российские компании стоят слишком дешево, поэтому надо подождать, пока цены на них вырастут, и продать по более высокой цене. Есть и другая версия этого аргумента—надо не просто подождать, а произвести реструктуризацию госкомпаний, что повысит их стоимость, и, таким образом, приватизация принесет больше денег. Ответ на этот аргумент очень прост: да, российские активы стоят дешево (по оценкам аналитиков инвестиционных банков, на 40% дешевле сопоставимых активов в других развивающихся странах), но стоят они столько, сколько стоят,—именно во столько их оценивает рынок. Например, в зависимости от состояния мировой экономики цены на нефть (а с ними—и цены на российские активы) могут как вырасти, так и упасть. Конечно, минимальная предпродажная подготовка необходима. Но надо помнить о том, что российские госкомпании стоят так дешево именно потому, что рынок не верит в рост их эффективности под управлением государства. Действительно, еще с 2008 г. российское правительство обещало сделать госкомпании образцом качества корпоративного управления, но пока что эти обещания остались на бумаге (несмотря на то что в госкомпаниях у государства по определению есть полный контроль). Да, скорее всего, после приватизации стоимость активов вырастет, но это произойдет именно благодаря приватизации, благодаря приходу новых, более эффективных частных собственников4.
Некоторые оппоненты приватизации утверждают, что частная собственность не может эффективно работать в России, поскольку культура частной собственности была уничтожена десятилетиями советской власти. Это также неверно. Хотя в 1990-х годах приватизируемые предприятия работали неэффективно, затем, как только в России появились макроэкономическая стабильность и базовые рыночные институты, начался экономический рост—причем как раз на частных предприятиях. Самые тщательные эконометрические исследования эффектов приватизации в переходных экономиках (Brown et al., 2006, и Brown et al., 2011) показали, что сначала влияние приватизации на производительность приватизируемых предприятий было отрицательным или нулевым, зато потом—в первой половине 2000-х5—стало положительным и существенным.
Слова и дела
Несмотря на очевидные аргументы в пользу приватизации, пока что приватизация фактически не происходит. Более того, доля государства в российской экономике растет. Например, все доходы от приватизации в 2008-10 гг. составили менее миллиарда долларов, то есть существенно меньше 0,1% годового ВВП. В 2011 г. результаты были выше—121 миллиард рублей (4 миллиарда долларов), но большая часть этой суммы была получена в результате одной сделки—продажи пакета акций «ВТБ» на сумму 96 миллиардов рублей. Все остальные сделки вместе взятые опять-таки
составили менее миллиарда долларов. При этом и приватизация «ВТБ»—это всего лишь посткризисный выход государства из капитала «ВТБ» (в разгар кризиса, в 2009 г., государство купило пакет акций «ВТБ» на сумму 180 миллиардов рублей). В 2012 г. результаты будут лучше, но снова благодаря единственной сделке—приватизации 7,6% акций Сбербанка (на сумму 160 миллиардов рублей—более 5 миллиардов долларов). При этом государство оставило за собой контрольный пакет акций Сбербанка.
Планы на будущее гораздо более амбициозны. Утвержденный в 2010 г. «Прогнозный план (Программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011-2013 годы» предполагает, что за эти три года российский бюджет получит от приватизации около триллиона рублей (30 миллиардов долларов). Если это и случится, эта сумма все равно будет меньше, чем сумма национализационной сделки между «Роснефтью» и акционерами «ТНК-ВР», в которой госкомпания заплатила частным и иностранным акционерам около 40 миллиардов долларов деньгами (остальная сумма пришлась на обмен акциями).
При этом покупка «ТНК-ВР»—это не единственный пример увеличения роли государства в экономике. Активы, приобретенные государством или госбанками во время кризиса, в подавляющем большинстве остались на их балансе. Более того, есть сделки, не связанные с кризисом, например, приобретение Сбербанком крупнейшего частного инвестиционного банка «Тройка Диалог» или покупка «Газпромом» энергетических активов.
Почему (по крайней мере, пока) приватизация не происходит? Вполне возможно, что государство, отдавая себе отчет в неэффективности госкомпаний, боится, что приватизация приведет к их реструктуризации и сокращению раздутой занятости. Это, в свою очередь, повысит протестные настроения в обществе.
Риск откладывания приватизации
Что будет, если приватизация все же будет отложена опять? Во многом это зависит от мировых цен на нефть. Если цены на нефть упадут и останутся на низком уровне в течение продолжительного периода времени, то российское правительство, сначала потратив резервный фонд и сократив лишние расходы, рано или поздно столкнется с необходимостью продавать госсобственность. Проблема в том, что именно в этот момент, так как цены на нефть будут низкими, российские активы тоже подешевеют. Продать госсобственность задорого не удастся. Это сделает приватизацию непопулярной. Возможно, она также будет политически нелегитимной. Опасаясь политических рисков, покупатели госактивов, в свою очередь, будут готовы заплатить еще меньше. Но в этот момент приватизацию отложить уже не удастся: России будут очень нужны деньги (в том числе и на очень чувствительные социальные расходы). Что будет, если цены на нефть, наоборот, вырастут? В этом сценарии приватизация будет выгодной, но стимулов к приватизации будет меньше. Во-первых, бюджету не нужны будут деньги. Во-вторых, рост капитализации госкомпаний (вследствие роста сырьевых цен) подтвердит уверенность менеджмента госкомпаний в собственной эффективности. Более того, можно даже ожидать—как мы наблюдали в недавнем прошлом—приобретений госкомпаниями новых активов.
Что будет, если цены на нефть не изменятся? Через несколько лет Россию ожидает быстрый рост дефицита Пенсионного фонда. Это означает, что могут совпасть два фактора: потребность в деньгах у бюджета и высокие цены на нефть (и, следовательно, высокая стоимость российских активов). В этом случае приватизация может произойти—и по высоким ценам.
Еще один риск откладывания приватизации—политический. Несмотря на то что сотрудники госкомпаний—это важная база поддержки власти, нарушение публично заявленных сроков приватизации может нанести существенный ущерб репутации правительства. Став Президентом в 2012 г., Владимир Путин достаточно четко подчеркнул, что отличительной чертой этого срока будет публичное объявление целей и ключевых показателей эффективности, а также дисциплина в их достижении. Откровенное игнорирование обещаний о приватизации, безусловно, подорвет поддержку Президента и Правительства среди среднего класса.
Заключение
Сегодня российская экономика находится на распутье. Президент Путин и премьер-министр Медведев заявили о предстоящей в ближайшие три года масштабной приватизации. Приватизация сделает российскую экономику гораздо более конкурентной и эффективной, создаст спрос на дальнейшие институциональные преобразования. Но пока неочевидно, будут ли реализованы эти намерения. Правительство уже несколько раз составляло амбициозные планы приватизации, а доля государства в экономике только росла.
Впрочем, в 2012 г. Путин и Медведев поручили «Росимуществу» разработать новую Концепцию управления государственным имуществом, которая учитывала бы следующие простые принципы. Во-первых,
«Росимущество» должно «продавать или объяснять». Если нельзя публично обосновать, почему данный актив должен остаться в государственной собственности, он должен быть приватизирован. Во-вторых, способ его продажи должен быть конкурентным и открытым. Реализация этих принципов действительно отберет у государства командные высоты в экономике и поможет создать в России легитимную частную собственность.
1 Сергей Стрельников, член Экспертного совета при правительстве РФ, «Все приватизировано до вас», Эксперт, 3 декабря 2012 г.
2 Судя по материалам недавнего судебного разбирательства в Лондоне между Борисом Березовским и Романом Абрамовичем, по крайней мере некоторые залоговые аукционы были проведены действительно нечестно.
3 Как показано в работе Barberis et al. (1996), приватизация повышает эффективность приватизируемых предприятий в России тогда, когда на смену старым кадрам приходят новые, более подходящие для работы на частных предприятиях.
4 Данная проблема не является уникальной для российской экономики. Как показано в обзоре десятков научных работ в книге Megginson (2005), в среднем приватизация приводит к росту капитализации компании на 30%.
5 Данные исследования не рассматривают период второй половины 2000-х гг.
6 Занимать на внешнем рынке при низких ценах на нефть будет дорого и трудно. Кроме того, Россия – слишком большая экономика. Для того чтобы компенсировать потери от падения цен на нефть, например, на треть, России надо будет занять около 50 миллиардов долларов в год. Вполне возможно, что у облигационных рынков не будет такого большого аппетита на российские активы.
“Судя по секе Березовского и Абрамовича в Лондоне, по крайней мере часть залоговых аукционов проходила в 90ых нечестно”.. Тоже мне новость.. Нет, то что мы видели в Лондоне – это доказательство чистейшего воровства гос-собственности Ичей и Овских, вкупэ с государственными подельниками. Хоп и весь аллюминий России стал богатством одного навозного жука. Так и сегодня, ну нет у людей денег на подобные вложения. А значит мы опять увидим воровство и спекуляции. Возьмут кредит у государства через знакомых человечков Овские с Ичами, купят за минимум, наклепают доп-акций, чтоб вернуть гос-займ и воаля, не ударив палец о палец прихватизируется предприятие, построенное поколениями совков, либо уже россиян в случае банковского сектора, но опять-же исключительно благодаря монополизму экономики. Результативность у предприятия будет отрицательная – как они эффективность повышают мы тоже знаем, братья работают. Вякнеш что или опоздаеш – пшёл. 60часов в неделю тоже не просто так внедряли, промышленнички. О былых северных льготах и мечтать нечего. В общем, создают имущий класс из близких и родственников, утверждая что всё законно, хотя законностью там и не пахло. Но все знают, украл буханку – вор, украл предприятие – промышленник и визионер.
Il ne faut pas privatiser ! Il faut que l Etat Russe annonce un PLAN DE MODERNISATION sur periode de 5 ans, avec Actions Valeur Euro ou bien Dollar de X pourcent garanties par L Etat. Achat ouvert partout dans le Monde dans telle banque. Titres a echeance. Inviter les Pays qui achetent le gaz, d investir dans ces titres. La difference est que la Russie restera maitre de ses richesses. C est pas normal que Putin fait de tels plans et qui l influence ? Sans aucun doute ceux qui en secret le poussent un peu artificiellement par RADIESTHEZIE officiellement autorisee en Allemagne depuis DEUX SIECLES et encore en 2013. Ce sont des artifices donc des tricheries utilisant generateurs radio part par air et l autre part par la terre. FRB+Trogi.