« Boos, démission ! », scandaient, en janvier dernier, plus de 10 000 habitants de Kaliningrad, descendus dans la rue pour protester contre l’augmentation des taxes sur les véhicules et la hausse des tarifs des services municipaux. Six mois plus tard, Georgy Boos, gouverneur de cette enclave russe coincée entre la Lituanie et la Pologne, a dû quitter son poste. Son mandat n’a pas été renouvelé par le président Medvedev. Le parti Russie Unie, dont Boos est un membre éminent, a admis sans ambiguïtés que le départ de l’ancien gouverneur était dû à son « soutien populaire insuffisant ». L’événement est remarquable : pour la première fois dans l’histoire russe contemporaine, des protestations de masse entraînent la départ d’un fonctionnaire haut placé. À cette occasion, Le Courrier de Russie s’est interrogé sur ce qui décide du sort d’un gouverneur russe aujourd’hui, allant chercher des réponses du côté des chercheurs spécialisés en politique régionale.

Genèse

L’Union Soviétique avait beau se nommer « fédération », ses 88 régions, pourvues de soviets et, pour certaines, de leur propre constitution, étaient dirigées d’une main de fer par des secrétaires de comités régionaux désignés à Moscou, au siège du Parti communiste. Et ce n’est que logique si, devenu président, Boris Eltsine a envoyé dans chaque région un « commissaire », nommé chef d’administration et chargé du pouvoir exécutif. D’autant plus logique que, dans un passé récent, Eltsine n’avait été rien d’autre que secrétaire du comité régional de Sverdlovsk – actuelle Ekaterinbourg – où, pendant neuf ans, il avait représenté et imposé les intérêts du Centre en périphérie ouralienne.

Dans la Russie post-soviétique, sur ce point, rien ne change : pour Eltsine, il revient au chef de l’État de nommer les responsables régionaux – aucune procédure d’élection n’a été prévue ! – et de leur demander des comptes. Par ses décrets de 1991, Eltsine ébauche le développement ultérieur du pays, que ses successeurs n’auront qu’à suivre. Quand il remporte, en 1993, la victoire sur le Parlement, le président procède immédiatement à une réduction des droits des organes législatifs dans tout le pays. Les députés locaux perdent la capacité de faire appel des décisions du gouvernement régional. Le chef d’administration acquiert droit de veto sur les résolutions de l’assemblée locale.

De ces innovations, il résulte que les chefs d’administration – que l’on commence peu à peu à nommer « gouverneurs » – établissent des régimes autocratiques et deviennent des maîtres incontestés dans leurs domaines. Tout au long des années quatre-vingt-dix, leur puissance va croissant. Ils forment des parlements dociles et font adopter leurs propres constitutions, qui contredisent même parfois la loi fédérale. En 1994, le président de Kalmoukie Kirsan Ilioumjinov va jusqu’à désigner lui-même une partie de députés de son assemblée locale. Pourquoi Eltsine laisse-t-il les choses se dérouler ainsi ? « Il n’était pas en mesure de s’y opposer, estime Sergueï Ryjenkov, politologue et spécialiste du développement régional. Le premier président russe avait suffisamment de ressources pour empêcher le démantèlement du pays en principautés autonomes. Mais pas assez pour discipliner les gouverneurs. »

« Pour s’assurer le soutien des responsables régionaux, Eltsine leur offre la possibilité de légaliser les biens qu’ils ont accaparés sur les débris de l’empire soviétique », affirme Ryjenkov. La concession permet au président de conclure des alliances dans des régions développées et riches en ressources, comme Nijni Novgorod, Rostov, Samara et d’autres. Leurs élites, heureuses d’obtenir de gros morceaux du gâteau de l’industrie soviétique, accueillent les réformes libérales de Eltsine dans le plus grand enthousiasme. Il n’en va pas de même dans les régions pauvres, comme le Nord russe, la Mordovie ou la république de Touva. Ici, le butin est maigre. Une fois qu’il est partagé, le peuple s’ennuie et – par dépit – vote communiste.

Triomphe gouvernemental

Plus les élites régionales accumulent de ressources, plus grande se fait la tentation d’échapper à l’emprise du centre. En 1996, les gouverneurs se font, pour la première fois, élire par la population et bon nombre d’anciens « commissaires », jadis désignés par Eltsine, emportent la victoire. C’est le cas notamment d’Aman Touleev, gouverneur actuel de Kemerovo, ou d’Aleksandr Filipenko, ex-gouverneur de Khanti-Mansiïsk.

« Après les élections, les gouverneurs ont considérablement renforcé leurs positions sur l’échiquier politique, estime Aleksandr Kynev, politologue, président des programmes régionaux du Fonds de développement de la politique d’information. Les chefs de régions ont acquis l’immunité politique et ont pu intégrer le Conseil de la Fédération. Ils osaient déjà suggérer au Kremlin le nom de tel procureur ou chef du département des affaires intérieures qu’ils désiraient voir nommer dans leur fief. » Prise de liberté audacieuse à laquelle Eltsine ne pouvait, à l’époque, que se plier. Il n’avait plus devant lui des fonctionnaires dépendants, mais des élus du peuple forts de ce soutien.

De nombreux experts, cependant, contestent aux élections de 1996 leur caractère démocratique. « Ce n’est pas que les résultats en aient été truqués, précise Viatcheslav Glazytchev, membre de la Chambre civile. La procédure démocratique a été respectée. Mais les élections n’ont pas été démocratiques dans le fond. Il s’agissait d’une compétition, non de partis politiques, mais d’images de politiciens plus ou moins séduisantes. »

Dans les années quatre-vingt-dix, les partis en Russie étaient effectivement trop faibles pour représenter de véritables forces politiques. Les rênes étaient alors aux mains de groupements de politiciens, gros industriels, représentants des forces de l’ordre et du renseignement et fonctionnaires issus de différents niveaux du pouvoir, qui poursuivaient avec acharnement le partage de l’héritage communiste. « Un gouverneur, en Russie, dans les années quatre-vingt-dix, est avant tout le représentant d’un groupe de pression, estime Sergueï Ryjenkov. C’est la plupart du temps un industriel qui ne fait de la politique que pour défendre ses intérêts économiques et ceux de ses proches. » Glazytchev ajoute qu’à l’époque, les groupements d’intérêts destinaient souvent au rôle de gouverneur un personnage extravagant, aux compétences politiques nulles mais au charisme irréfutable. Quoi de mieux pour séduire une population à la culture politique pauvre et à l’expérience d’autogestion inexistante ? Ainsi, le pouvoir régional se retrouvait souvent entre les mains de « braves généraux », comme Aleksandr Routskoi (région de Koursk) ou encore d’artistes célèbres, comme Mikhaïl Evdokimov (Altaï).

Attaque au trône

À la fin de la décennie quatre-vingt-dix, les gouverneurs des régions les plus puissantes (Moscou, Saint-Pétersbourg, Tatarstan, Bachkirie, Iakoutie, Krasnodar…) forment la coalition Otetchestvo-Vsia Rossia, qui s’oppose à Eltsine et décide de le détrôner. Mais la tentative est un échec. Le parti, guidé par le maire de Moscou Iouri Loujkov et l’ancien Premier ministre Evgueniï Primakov, ne recueille que 13% des sièges à la Douma et se voit absorbé par le parti Edinstvo, soutenu par le nouveau Premier ministre Vladimir Poutine, qui remporte la victoire avec 23% des voix. Trente régions avaient déclaré spontanément leur soutien à Edinstvo, qui incarnait toute la puissance du pouvoir central. « À l’époque, dans beaucoup de régions défavorisées – autrement dit, presque partout en Russie – on observait de fortes tendances à la centralisation, explique Sergueï Ryjenkov. Prenez Archangelsk. On trouve, dans cette région, des usines de pointe et une base spatiale avec, à côté, très peu de routes et pas assez de stations électriques. C’est l’exemple même d’une région qui n’est pas en mesure d’assurer son développement sans soutien étatique. Et ce n’est pas la « main invisible du marché » qui va s’en charger ! Les habitants d’une telle région ne peuvent que compter sur Moscou. C’est d’ailleurs sur cette rhétorique que le gouverneur de l’époque, Anatoliï Efremov, avait remporté les élections. »

Nouvelle époque

À l’issue des élections de 1999, le pouvoir central, poursuit Sergueï Ryjenkov, pare avec brio l’attaque du camp régional et poursuit sa voie vers… la dictature. « La notion de « dictature » ne doit pas nécessairement être associée aux camps de concentration ou à la torture. Le terme désigne tout simplement un régime autoritaire et permanent. » À en croire Ryjenkov, les années quatre-vingt-dix, en Russie, n’ont pas été la période glorieuse de l’installation du régime démocratique, mais bien celle de l’instauration d’une dictature. L’État n’ayant pas encore, sous Eltsine, accumulé suffisamment de ressources pour affirmer son pouvoir sur l’ensemble du territoire, la dictature était relativement faible. Or, avec la consolidation des structures étatiques observée déjà sous Poutine, le régime se renforce inéluctablement.

« L’observateur impartial aura beaucoup de mal à distinguer une démocratie faible d’une dictature faible, explique Ryjenkov. Les deux régimes ont beaucoup en commun, pourtant, leurs objectifs respectifs sont diamétralement opposés. » L’analyse des tentatives de Eltsine d’affaiblir les institutions démocratiques – parlements, partis ou élections – et de centraliser le pouvoir a permis à Ryjenkov de se persuader que le masque démocratique, fièrement arboré par le régime dans les années quatre-vingt-dix, n’était qu’une « solution de transition » vers un autoritarisme de plus en plus rigide. Ainsi, le nouveau code fiscal – qui oblige les régions à verser le surplus de leurs revenus au budget fédéral – a été élaboré sous Eltsine en 1999, pour être achevé en 2005 par le gouvernement de Poutine. Actuellement, les régions envoient 60% de leurs revenus à Moscou et en reçoivent, par la suite, une partie déterminée par le gouvernement sous forme de subventions. « Ce système de redistribution place les régions en situation de dépendance chronique vis-àvis du centre, et constitue un frein solide à leur développement », estime Glazytchev.

L’abolition de l’élection des gouverneurs, proclamée par Poutine quelque temps après l’attentat de Beslan en 2004, ne fait, dans ce sens, que renforcer la ligne tracée déjà par Eltsine de consolidation du pouvoir étatique entre les mains de son chef. Pourtant, les gouverneurs, de nouveau nommés par Moscou et privés de leur autonomie, ne restent pas à se lamenter dans leur province. Dans le cadre de leurs activités, ils se voient accorder une marge de manoeuvre assez conséquente. « Si les gouverneurs ont pu, sous Eltsine, légaliser leurs droits de possession sur l’héritage de l’industrie soviétique, ils peuvent, sous Poutine, rendre parfaitement légaux les bénéfices qu’ils ont accumulés au cours de son exploitation », explique Ryjenkov. La réforme de Poutine n’a aucunement empêché les gouverneurs de faire prospérer leurs affaires – souvent de construction ou de développement – ni de lever tribut sur leurs collègues entrepreneurs opérant dans leurs régions. « Profitant des nombreuses lacunes du code domanial et foncier, le gouverneur impose facilement ses règles de jeu à tous les entrepreneurs importants basés sur son territoire. Ces derniers préfèrent verser leur tribut et mener tranquillement leurs activités plutôt que de se retrouver en permanence exposés à des menaces de fermeture ou d’expulsion », poursuit Ryjenkov. En offrant à ces « serviteurs » d’un nouveau genre la possibilité d’assurer un avenir digne à leur descendance, le président leur demande, en échange, de maintenir, dans leurs régions, stabilité sociale et croissance économique. Pour satisfaire la première de ces exigences, les gouverneurs sont priés de ne pas voler dans les caisses des subventions gouvernementales – ce à quoi ils ont fini par se plier, selon l’ensemble des experts –, et de payer régulièrement salaires, retraites et allocations. Pour remplir la deuxième condition, les gouverneurs doivent lutter contre la corruption et attirer des investissements dans leur région. Certains, comme Anatoliï Artamonov, gouverneur de la région de Kalouga, y parviennent, selon Glazytchev, « avec brio ». Ces dernières années, Artamonov a réussi à faire venir dans son fief des fabricants automobiles tels que Volkswagen, Volvo Group et PSA Peugeot Citroën.

Maillon faible

Et qu’en est-il du soutien populaire ? À en juger par la politique de Poutine dans les années 2000, le facteur n’a jamais joué de rôle véritablement primordial dans la carrière d’un gouverneur. Aleksandr Kynev souligne que ni Kirsan Ilioumjinov, en Kalmoukie, ni Aleksandr Dzasokhov, en Ossétie du Nord, n’ont été limogés, alors que leur démission avait été revendiquée par la population à plusieurs reprises (Aleksandr Dzasokhov n’a annoncé son départ que six mois après les manifestations de protestation contre son pouvoir). Pourtant, les chercheurs sont unanimes pour affirmer que ce sont bien les manifestations de masse qui ont causé le départ de Georgy Boos, à Kaliningrad. « Le pouvoir craint certainement que Kaliningrad ne se mette en tête de revendiquer l’autonomie, suppose Ryjenkov. Toute forme de troubles populaires dans la région éveille, au Kremlin, soupçons et inquiétudes. »

« Plus généralement, les manifestations font très peur au pouvoir, poursuit Ryjenkov. Pour sauvegarder un régime autoritaire servant les intérêts d’une minorité privilégiée, il faut que la population soit consentante, et qu’elle y trouve son compte. C’est pourquoi le Premier ministre exige des gouverneurs qu’ils versent les retraites sans délai et tentent d’assurer une croissance économique constante dans leur région. Une population qui descend dans la rue représente un danger indéniable pour le régime. Pour le défendre, il faudrait alors introduire une dictature militaire, moyen auquel notre gouvernement ne veut certainement pas avoir recours. Tout simplement parce qu’une telle solution le rendrait dépendant de cette armée d’exécuteurs dociles chargés de neutraliser les meneurs et les révoltés. L’exemple des dictatures militaires d’Amérique latine prouve que les exécuteurs exigent nécessairement un prix pour leurs services, qui pourrait se révéler plus élevé que ce que notre gouvernement est prêt à payer ».

C’est donc ce qui explique que les gouverneurs de province s’empressent d’interdire toutes formes de rassemblements publics, même si leurs participants n’affichent pas de slogans politiques. Cela signifie-t-il qu’une manifestation importante pourrait renverser le régime ? « Non, réplique Ryjenkov. Seuls les partis politiques puissants disposent des ressources et de l’expérience nécessaire pour faire descendre les gens dans la rue en masse. En Russie, de tels partis n’existent pas plus que les conditions mêmes de leur apparition. Quant à ces feux de mécontement locaux, les gouverneurs se chargeront de les empêcher de se répandre et de les éteindre. »

  • Inna Doulkina